Administración Nacional de Educación Pública

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Editorial

COMENTARIOS DE LA ANEP SOBRE EL PROYECTO DE LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

Fragmentos de la exposición realizada por el Presidente de la ANEP,
Dr. Luis Yarzábal ante la Comisión de Educación y Cultura de la Cámara de Representantes, 5/08/08

1. Consideraciones generales

editorialLa discusión y sanción de una nueva Ley de Educación constituye una inaplazable necesidad de la sociedad uruguaya. El país carece hoy en esta materia de una normativa ajustada a los requerimientos de la sociedad actual. La Ley vigente Nº 15.739 de marzo de 1985 fue aprobada en condiciones de emergencia. Se necesitaba en ese momento eliminar todos los condicionamientos autoritarios y antidemocráticos que afectaban entonces al sistema educativo. La Ley de 1985 devolvió a docentes y alumnos las libertades fundamentales sin las cuales todo proceso formador queda invalidado. Hoy, superada aquella etapa, enfrentada la educación a nuevos desafíos propios de una sociedad en proceso de cambio, la Ley llamada a regir la nueva educación en un nuevo Uruguay debe ser otra, que responda a las expectativas y necesidades de un país decididamente empeñado en entrar de lleno en el siglo XXI.

Consideramos pertinente basar nuestros aportes a la futura Ley en el estado de situación y las perspectivas de la educación nacional, las conclusiones y recomendaciones derivadas del debate educativo realizado en el año 2006, la concepción de la educación presentada por la ANEP a la Comisión Coordinadora de ese debate, las contribuciones del ente a la preparación del Proyecto de Ley General de Educación, y la evaluación de la experiencia adquirida en nuestros tres años de gestión. Partiendo de un hecho importante: el Proyecto de Ley del Poder Ejecutivo es, en nuestra opinión, una muy buena base para los debates que se están desarrollando y el desafío fundamental que resta atender es el de contribuir a perfeccionarlo en algunos de sus aspectos específicos.

2. Acerca del concepto de educación

Concebimos a la educación como un proceso de aprendizaje permanente que se extiende durante toda la vida de las personas y tiene como objetivo facilitar el desarrollo de todas sus potencialidades afectivas, intelectuales, éticas y físicas, mediante la transmisión, la creación y el cultivo de conocimientos y destrezas, en el marco del respeto estricto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, en pro de una cultura de paz basada en la tolerancia y el respeto a la diversidad, con el fin de convivir en sociedad participando de ella en forma responsable, democrática, proactiva y solidaria.

La educación es, en la sociedad, el gran recurso para armonizar las personas con su entorno planetario. De ahí sus poderosas implicaciones axiológicas, su insoslayable deber de contribuir a la construcción –mejor aún, a la autoconstrucción- de seres forjadores y servidores de valores conscientemente asumidos. Por eso consideramos que uno de los principales avances del proyecto de ley que comentamos es el papel central que le otorga al educando en tanto componente fundamental de los procesos educativos. Los fines de la educación han de responder a ese papel central del educando y todos los recursos de que dotemos al sistema educativo –personal, presupuesto, infraestructura, equipamientos y servicios- no son más que medios al servicio del fin esencial de llevar seres humanos al máximo de sus potencialidades.

En ese marco, desde el comienzo de nuestra gestión procuramos llevar a la práctica líneas de acción que apunten a concretar una oferta educativa integral, fundada en el respeto de los derechos humanos y orientada a promover el desarrollo humano sostenible. Para ello instalamos rápidamente comisiones asesoras y les encomendamos la elaboración de propuestas de actividades transversales sobre educación en derechos humanos, estudio de la historia reciente, educación sexual, educación de jóvenes y adultos, convivencia saludable, políticas lingüísticas y educación para la salud. Las propuestas de las comisiones han dado lugar a la implementación progresiva de programas en las áreas mencionadas, demostrando la viabilidad del enfoque adoptado.

La educación, derecho de todos

Consideramos que la educación es uno de los derechos universales, es decir, de todas las personas, y creemos, como lo hace pertinentemente el Proyecto de Ley, que ese derecho rige “a lo largo de toda la vida”. Este principio tiene implicaciones en las cuales conviene detenerse. En primer lugar, la participación de las personas en los procesos educativos se va haciendo en todos los países cada día más prolongada. En Uruguay estamos pasando de la obligatoriedad escolar de los seis años de primaria a la de catorce cursos de educación formal: dos al nivel inicial, seis en la primaria y, de aprobarse esta propuesta, seis en la educación media. La población en proceso de educación formal participa o debe participar en nuestro sistema educativo durante esos catorce años.

A esta población, que deberá ser escolarizada obligatoriamente, cabe agregar aquellos adolescentes que quedaron fuera de las aulas en la edad que les correspondía y que en el mejor de los casos se reincorporarán al estudio en condiciones de extra-edad.
Esta responsabilidad ha sido abordada en los tres primeros años de esta Administración mediante tres medidas: la elaboración de una política de educación de personas jóvenes y adultas; la reorientación y extensión del programa de educación de jóvenes y adultos; y el apoyo al proyecto de alfabetización de adultos “En el país de Varela: yo sí puedo” promovido por el MIDES. Los resultados obtenidos señalan la conveniencia de adoptar una visión renovada de la educación de adultos, integrar sus componentes formal y no formal, coordinar las acciones de las diversas instituciones que la proporcionan e impulsarla desde la ANEP mediante el fortalecimiento del programa institucional hoy en marcha. Creemos conveniente tener en cuenta esta experiencia al redactar el texto definitivo de la Ley.

La calidad de la educación

Se declara –y el Proyecto del Poder Ejecutivo lo hace ya en su primer artículo- que esta educación para todos ha de ser de calidad. Naturalmente, en ANEP suscribimos este postulado. Creemos que para adquirir altos niveles de calidad la educación debe establecer currículos adecuados a las circunstancias de la sociedad y los educandos; lograr que los niños y jóvenes accedan sin limitaciones a los centros educativos, permanezcan en ellos y alcancen los objetivos de aprendizaje en los tiempos previstos; tener en cuenta las desigualdades que puedan afectar a los estudiantes y las instituciones educativas ofreciendo apoyos especiales a quienes lo requieran; y disponer de los recursos necesarios para “remunerar adecuadamente a los funcionarios; construir y mantener los centros educativos; dotar a éstos de mobiliario, laboratorios, talleres y materiales didácticos; e incorporar prácticas modernas de gestión.”

Una educación situada en el espacio y en el tiempo

Nuestra educación ha de estar anclada en lo que nos es propio, y debe ser soberanamente concebida, configurada e implementada. Pero lo nacional es múltiple y el educando, sobre todo el de escasa edad, no llega a nuestras aulas de un medio uruguayo común sino de un contexto específico: el que le es propio. Esta reflexión entronca con corrientes universales que postulan una educación situada en su tiempo y en su espacio. La concepción del mundo global y la participación en él, sólo son posibles por avances graduales de la perspectiva individual, cuyo punto de partida es esa educación situada.
Preconizamos una educación situada en el tiempo. Con raíces en el tiempo pasado, con experiencias vivenciales en el tiempo presente y con aperturas hacia el desconocido tiempo futuro. Una de las primeras medidas que tomamos durante el presente mandato en el Codicen fue la ampliación de los programas de ciertos niveles de manera que facilitaran en los alumnos el conocimiento y la comprensión de nuestra historia contemporánea (o reciente), que hasta entonces había sido considerada inconveniente para su formación. Estamos muy satisfechos de haberlo dispuesto así y entendemos que en el texto de la Ley puede caber una referencia al derecho de todo educando, niño, adolescente o adulto, a recibir de sus docentes las informaciones históricas pertinentes, científicamente fundadas, para ubicarse mejor en la sociedad nacional, regional e internacional de que forma parte.

La atención compartida de carencias múltiples

Esta obligada articulación entre el centro docente y su medio lleva a la controvertida cuestión del papel que corresponde al sector educación ante la problemática económico-social y en particular ante la pobreza infantil y juvenil. El sistema educativo no puede desentenderse de aquellos factores externos a la educación propiamente dicha que obstaculizan o impiden el pleno desarrollo de los alumnos, en todos los medios y de todas las edades. Las situaciones que afectan negativamente la calidad de vida de los ciudadanos y en particular de niños y adolescentes no mejorarán sin el aporte de la educación. Sin embargo, la lucha contra la pobreza y otras carencias requiere una labor no sólo pluri-institucional sino multi-sectorial. Consideramos fundamental e insoslayable el cumplimiento de acciones directas de carácter asistencial mientras la situación social actual subsista, pero en la medida en que el enfoque multi-sectorial se profundice y tenga éxito, sería conveniente que el sistema educativo, en el marco de la coordinación de las políticas públicas, transfiriera progresivamente esa labor a entidades especializadas.

3. Comentarios a algunos aspectos fundamentales del articulado

Sobre la reorganización de la educación media
Entendemos que la implementación de un ciclo básico común con el propósito de postergar la toma de decisiones del educando respecto a su opción laboral y extender a todo el nivel la introducción a la educación científico tecnológica es altamente recomendable. Sin embargo, es necesario subrayar que su implementación requerirá docentes debidamente formados, laboratorios y talleres suficientemente dotados y planta física adecuada, lo que habrá de exigir una etapa de transición para la cual la ley debe hacer las previsiones del caso.

En lo que se refiere a la educación técnico profesional de nivel medio creemos conveniente encontrar los mecanismos para asegurar su modernización y pertinencia preservando innovaciones tales como la formación profesional de base y las escuelas agrarias de alternancia, cuya aplicación está dando respuesta a ingentes necesidades del desarrollo social y productivo del país.

Sobre el Sistema Nacional de Educación
De acuerdo a lo propuesto en el Capítulo IX del Título V del Proyecto de Ley, las instituciones hoy existentes y las que se crean se agruparían en un sistema nacional compuesto por dos órganos: el Congreso Nacional de Educación y la Comisión Nacional de Educación (COMINE). El Congreso (Arts. 46 y 47), de carácter asesor y consultivo e integrado de manera plural y amplia, sería el ámbito nacional de debate “en los temas de la aplicación de esta ley”. La Comisión (Arts. 44 y 45), también con carácter asesor, constituiría el espacio de deliberación sobre políticas educativas nacionales.

Entendemos que la ley debería fijar explícitamente las atribuciones y potestades de ambos organismos procurando evitar la limitación de –o la interferencia con- las competencias constitucionales y legales, tanto de los entes autónomos como de los organismos e instituciones de titularidad privada. También creemos conveniente revisar la composición de la Comisión Nacional de Educación puesto que, de mantener la que se propone en el Proyecto, resultaría, por el elevado número de componentes, un organismo de difícil operatividad. Más aun cuando la participación de un número más amplio de actores sociales está asegurada en el Congreso Nacional de Educación.

Sobre el Sistema Nacional de Educación Pública
La Constitución establece una razonable separación entre las responsabilidades del Poder Ejecutivo y las de los Consejos Directivos que, por exigencia constitucional (Art. 202), han de ser autónomos, así como deberán serlo también aquellos que pudieran crearse en el futuro para atender, dice el citado artículo, “los demás servicios docentes del Estado”, pero indica, al mismo tiempo que “la ley dispondrá la coordinación de la enseñanza.” Esto plantea una tensión entre autonomía y coordinación que debe ser bien resuelta por la nueva ley. Creemos conveniente que la Ley sea clara en el enunciado de las funciones comunes y específicas de la ANEP y el MEC puesto que la UdelaR ya las tiene claramente definidas en su Ley Orgánica

A lo largo del articulado y de la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley se observa un cambio importante en el peso relativo de las instituciones que componen el Sistema Nacional de Educación. Un número no despreciable de aspectos de la educación, unos en pleno funcionamiento (como la educación de adultos, o la educación no formal) otros desarrollándose con el carácter de interesantes innovaciones (como la evaluación de la calidad educativa), se confían a la tutela del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) o a servicios, programas o comisiones de cuyo funcionamiento sería responsable dicho Ministerio. Juzgamos conveniente solicitar a los legisladores que consideren como alternativas posibles: a) fortalecer, ampliar y coordinar los programas existentes de educación de adultos y educación formal, para el primer caso y b) asegurar la independencia técnica y política del Instituto de Evaluación Educativa, para el segundo.

Expresadas estas consideraciones, manifestamos nuestro respaldo al mantenimiento de la Comisión Coordinadora del SNEP en tanto espacio de concertación y promoción de políticas públicas educativas.

Sobre la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP)
Entre sus Arts. 54 y 68 el Proyecto de Ley se ocupa de la ANEP: sus funciones generales, su Consejo Directivo Central y los distintos Consejos de Educación. En términos generales estamos de acuerdo con las propuestas del Proyecto del Poder Ejecutivo. Sin embargo, estimamos que la Ley debe manifestar de manera explícita en el Art. 55 (Capítulo IV del Título VI) que la elaboración, desarrollo y ejecución de las políticas educativas en los niveles a su cargo son competencias de la ANEP. También entendemos que la sociedad se beneficiaría de una definición más precisa de los objetivos, los niveles y la estructura institucional de la educación técnico profesional. Finalmente, entendemos conveniente mantener la figura de Director Nacional de Educación Pública -cuya pertinencia para la representación institucional, la solución de asuntos urgentes e imprevistos y la coordinación interinstitucional hemos tenido la ocasión de confirmar en nuestra gestión- manteniendo en su ámbito funcional las competencias que en el Art. 67 se le atribuyen al Presidente del Codicen.

Sobre los mecanismos de participación
Consideramos que la apertura de nuevos espacios de participación para representantes directos de los docentes (consejos directivos central y desconcentrados), estudiantes (consejos directivos de los institutos de formación docente y educación tecnológica terciaria) y de estudiantes, familiares y vecinos (en los consejos de participación de los centros educativos) constituyen cambios especialmente relevantes, potencialmente transformadores y acordes con una visión que demostró ser generalizada entre los participantes del Debate Educativo.

Sobre el Instituto Universitario de Formación en Educación

Apoyamos la propuesta de creación del “Instituto Universitario de Educación” (Arts. 82 a 85 del Proyecto) sin perjuicio de considerar conveniente, a mayor plazo, la creación de una Universidad Nacional Autónoma de Educación. Entendemos que la intención que se quiere plasmar en la Ley es la de dar nivel universitario a la formación docente y a los títulos correspondientes, conformando un ámbito encargado de formar y perfeccionar a todo el personal docente del Sistema. Esto nos lleva a proponer que en todo el texto de la Ley la nueva institución sea denominada Instituto Universitario de Formación en Educación.

Sin embargo, si este Instituto ha de actuar “en la órbita de la Administración Nacional de Educación Pública” (Art. 82) y si esta Administración, por mandato constitucional y de esta misma Ley (Art. 54), es un órgano autónomo, es a la ANEP que corresponde “la conformación de una comisión de trabajo (…) que elabore (…) una propuesta de estructura y funcionamiento del Instituto…” (Art. 84) en la cual se prevea “la participación en su órgano de conducción de los órdenes docente, estudiantil y de egresados, en forma de cogobierno” (Art. 84).

Sobre la Educación terciaria tecnológica
La Ley de Presupuesto Quinquenal 2005-2009, estableció el marco político para desarrollar el Proyecto “Educación Tecnológica Terciaria” en el Sistema Educativo Público. Ha sido ofrecido desde el año 2005 por la ANEP y la UDELAR, con el fin de diversificar propuestas educativas tecnológicas cortas de nivel terciario. Las modalidades ya desarrolladas en este período (tecnólogo químico, mecánico, informático y agroenergético) y las que ya se están instrumentando a nivel de las cadenas cárnica, láctea y forestal, requieren un soporte institucional que potencie este tramo de la educación. Es necesario fortalecer y ampliar la red de institutos tecnológicos terciarios en todo el país sumando los esfuerzos de ANEP y UdelaR, en el marco de la declaración conjunta antes mencionada, de modo de aportar lo mejor de ambas instituciones en beneficio de un modelo de desarrollo acorde al nuevo escenario productivo.

Sin embargo, si como lo dispone el Art. 87 del Proyecto los “Institutos de Educación Terciaria” han de funcionar “en la órbita de la ANEP” corresponde adoptar el mismo procedimiento sugerido para el Instituto Universitario de Formación en Educación. Sería en ese caso la ANEP quien debería aprobar el proyecto académico y organizativo de esos centros, a partir de la propuesta elaborada por una comisión de trabajo con representantes de las instituciones y sectores concernidos, en particular la UdelaR, el CETP, el MEC, el INIA, el CONICYT, la ANII, sindicatos de trabajadores y organizaciones empresariales. Por otra parte, si se mantienen en la ANEP nos parece conveniente que los institutos tecnológicos sean integrados en red para facilitar la complementariedad, articulación y sinergia de esas instituciones.

Sobre la ampliación estructural del Sistema Educativo
El Proyecto de Ley, por medio de sus Arts. 91 a 95, 96 a 98 y 100 a 104 opta por incorporar al Sistema Nacional de Educación tres nuevas estructuras: el Instituto Nacional de Educación No Formal, la Comisión Coordinadora de la Educación de Personas Jóvenes y Adultas, y el Consejo Coordinador de Educación en la Primera Infancia, colocándolas en dependencia directa del Ministerio de Educación y Cultura, creando, en cada caso las correspondientes direcciones, y de los respectivos órganos coordinadores, comisiones directivas o consejos asesores o consultivos. Cabe preguntarse si no es más conveniente fortalecer, coordinar y articular servicios ya existentes.

Sobre la solución propuesta para educación no formal.
Las funciones de coordinación de la educación no formal podrían ser convenientemente atendidas por una Comisión Coordinadora encargada de articular los programas y proyectos de educación no formal que se desarrollen en el país y llevar un registro de las instituciones y sus actividades.

De aprobarse lo que antecede, se haría innecesaria la creación del Instituto Nacional de Educación No Formal que el Proyecto propone en sus Arts. 91 a 95.

Educación de Personas Jóvenes y Adultas (EPJA)
Esta área educativa (esencial en un país con porcentajes considerables de ciudadanos sub-escolarizados y con una vocación cierta por el emprendimiento de formas diversas de expresión cultural) viene siendo atendida, de manera todavía insuficiente, por los distintos Consejos de Educación y por un conjunto de entidades privadas de muy diversos objetivos y características. El principio de que los diversos programas requieren alguna forma de coordinación está plenamente justificado y merece ser atendido por la ley.

Es ésta un área educativa muy diversa y dispersa que en situaciones, como la de Uruguay, de escolaridad incompleta, implica una labor pedagógica que se adapte a las necesidades de educandos que por alguna razón abandonaron el sistema educativo formal sin haber completado la escolaridad obligatoria. Está siendo mayoritariamente atendida por la ANEP, sin perjuicio de la coordinación conceptual y operativa de sus programas y de la multiplicidad de acciones de titularidad privada. Creemos que lo más conveniente y oportuno sería ampliar y fortalecer el área de la Educación de Personas Jóvenes y Adultas, en la órbita de ANEP, para que ofrezca de manera oportuna, sistemática y flexible mecanismos que permitan completar la escolarización de los ciudadanos.

Sobre la Educación de la Primera Infancia
Dos Capítulos del Título VI del Proyecto de Ley (Arts. 99 a 107) se ocupan de este tema con el propósito de dar jerarquía, orden, organización y operatividad a un área en creciente expansión, tanto en el sector público como en el privado. Conceptualizarla debidamente, fijar una plataforma de principios y establecer una estructura técnico administrativa abierta, dinámica y eficiente es de urgente necesidad.

El establecimiento de un órgano coordinador que asegure la articulación de políticas integrando en su conducción a representantes de las instituciones públicas y privadas resulta conveniente para la atención integral de este grupo etario.

Sobre la Evaluación de la Calidad Educativa
Entre los Arts. 116 y 121 el Proyecto de Ley refiere al innovador e importante proyecto de creación del Instituto Nacional de Evaluación Educativa, como “órgano desconcentrado” del Ministerio de Educación y Cultura.

Creemos oportuno destacar que el concepto de educación de calidad que consideramos conveniente apunta fundamentalmente al desarrollo integral de los alumnos y no sólo al logro de estándares de aprendizaje, con el propósito de ofrecer una formación que abarque competencias, conocimientos, destrezas y valores sustentados en la democracia, el desarrollo sostenible y la solidaridad.

El país ha dado pasos muy importantes en este sentido a través de la puesta en marcha de mecanismos de autoevaluación y de evaluación externa por pares en los ámbitos funcionales de la UdelaR y de la ANEP. Se trata ahora de construir una cultura de evaluación transformadora y colocar a todo el sistema nacional de educación en condiciones de informar a la sociedad sobre los resultados que logra, el funcionamiento de los distintos niveles del sistema, las condiciones que afectan los procesos en las distintas instancias y el aporte de distintos actores. Esto con el propósito de evaluar las políticas educativas, orientar el desarrollo de planes de mejoramiento y rendir cuentas sobre la respuesta del sistema a las demandas de la sociedad.

Para ello consideramos que lo más indicado es crear un organismo externo a todos los entes e instituciones que han de ser evaluados que sea capaz de aportar una mirada imparcial, confiable y prestigiosa sobre los programas, las instituciones y el sistema en su conjunto.